周梦晗试论网约车的监管困境及其破解-案管家
周梦晗试论网约车的监管困境及其破解-案管家
周梦晗An｜释案解惑
案管家 Case Housekeeper
文|刘吉旭 甘肃省高级人民法院研究室
摘要：作为一种新业态出现的网约车，在满足乘客差异性和个性化出行需求的同时，对环境状况、交通运输、价格通信等也产生了深刻的影响，如何对其监管显得尤为重要。现实中网约车的运营及监管乱象频出，有的甚至触及到法律底线。美、英两国在网约车监管方面基本类同，采用“政府＋企业”模式，新加坡对网约车的管控最为宽松，采用注册备案的管理路径，法国则对网约车采取严格的限制措施，这些国家对网约车的监管实践为我们提供了有益的经验。我国在对网约车的监管思路上应注重平衡政府与市场的关系，转变监管理念，有效运用大数据平台这一重要手段，着力完善过程监管措施，采用“政府＋企业”监管模式，同时须注意防止垄断，建立监督机制。
关键词：网约车；监管困境；解决路径；《网约车管理办法》
互联网预约出租车（下称“网约车”）服务已经深刻地影响着当今的生活，不论是乘客，还是政府监管部门。据统计，到2016年初，网约车单日成交量已经超过1000万单以上，全国有超过400个城市开通专车服务。“专车第一案”、网约车司机强奸、砍伤乘客等案件曾引发舆论的高度关注。历经两年时间，经过多轮反复讨论、修改的《网络预约出租汽车经营服务管理暂行办法》( 以下简称“《网约车管理办法》”)在2016年7月出台以后，更是将公众对网约车的关注度推向了一个新的高度。
一、网约车及其监管问题
网约车是伴随着互联网技术的发展出现的新事物，从一出现就备受争议，其典型代表如滴滴专车、Uber（优步）专车等。关于网约车的概念，学者们之间尚未达成一致意见。如北京科技大学的侯登华教授认为，网约车是基于移动互联网与大数据技术，以移动互联网信息平台为介质，通过手机召车软件提供车辆和驾驶劳务，满足消费者个性化出行的智能城市交通服务类型。国家行政学院的王静教授则认为，网约车是指乘客通过互联网平台公司提供的智能手机应用软件，预约车辆实现点到点运输服务的出行方式。《网约车管理办法》第二条对网约车的定义是：本办法所称网约车经营服务，是指以互联网技术为依托构建服务平台，整合供需信息，使用符合条件的车辆和驾驶员，提供非巡游的预约出租汽车服务的经营活动。不论是学者之间的不同概况，还是官方文件里的表述，可以归纳出网约车具有以下几个特点：
首先，网约车的服务以网络平台为依托，乘客选择服务内容只需依托互联网信息平台这一介质，通过手机打车软件即可选择车型和行驶路线。可以说，移动互联网与大数据技术是网约车产生的土壤条件，离开这一前提，网约车便无从谈起，网约车的迅猛发展离不开互联网和大数据技术的勃兴。
其次，乘客通过手机打车软件发出用车需求后，移动互联网和大数据技术能够快速整合供需信息，为乘客提供差异性和个性化服务。国家对出租车实行特许经营，严格控制着出租车的数量，而相当部分的网约车是私家车，私人小汽车在互联网平台整合下以零工经济的兼职业态提供出行服务。
最后，网约车提供的是非巡游服务，有别于传统出租车对道路资源的占用，借助于手机打车软件的运用，乘客和司机之间形成公开透明的双向选择关系，与传统出租车不得拒载的社会公共属性有着明显的区别。
实践中网约车车辆的来源主要有三种：网络平台公司自有车辆、租赁公司车辆以及私家车辆( 挂靠在租赁公司的私家车辆)；与此相对应，驾驶员的来源也有三种：网络平台公司雇佣驾驶员、劳务公司派遣驾驶员以及私家车主充当驾驶员。由此形成了“私家车＋私家车主”、“租赁公司车辆＋劳务公司驾驶员”、“平台自有车辆＋劳务公司(平台)驾驶员”三种主要的经营模式。“私家车＋私家车主”模式占据了我国网约车运营的绝大多数。在这种模式下，网约车车辆归驾驶员所有，汽车租赁公司、劳务派遣公司对车辆和驾驶员无法行使管理职责，只是车辆与司机名义上的管理。
借助于互联网平台，网约车的出现很大程度上满足了乘客的出行需求和体验，不但解决了公众的出行难问题，还大大节约了社会运营成本，得到了社会公众的普遍欢迎和迅猛发展。据有关资料显示，国内网约车迅猛发展，到2016年初，单日成交量已经超过1000万单以上，全国已有超过400个城市开通专车服务。滴滴出行目前连接着1000万辆车，注册用户2.5亿人，在200个城市开展业务，其未来三年目标是每天服务3000万人，3分钟之内车到面前，每天服务3000万用户和1000万司机；Uber在广州、成都、杭州、北京等地用户数量增长迅速，目前在全球350多个城市，中国21个城市开展业务。在如此巨大的市场中，互联网平台通过匹配供需信息，将车辆和驾驶员信息反馈给乘客，使得出租车行业信息不对称，继而引发的空驶率高等问题得到了较好地解决，可以看作是互联网技术对传统行业的改造和提升，且没有对传统出租车行业造成太大的影响。
为了满足供需处于饥渴状态的出行市场需求，网约车随后以高于出租车行业的费用提供服务，对乘客极为不公；又以较高的服务标准和服务质量，对出租车行业产生严重冲击。互联网平台公司将大量的社会车辆和私家车或明或暗地接入平台，为乘客提供用车服务，形成“四方协议”，这种规避监管的行为已经触及到了法律的底线，造成监管上的混乱。此外，国内有些城市在监管网约车时缺乏新的理念和思路，依然套用对出租车行业监管的相关规定，使网约车的发展受到一定的局限，与现实产生脱节。在监管的方式方法上，有些地方政府试图清理网约车软件，继而转向自行设计打车软件，这种粗暴的监管方式既是没能认清监管的关键所在，又是对自由市场的不当干预。现实中对网约车监管的执法主体、适用法律、执法方式等尚存在不统一的现象；还有一些争议进入法院的司法程序，但尚未有判决作出。现有法律如何规制网约车，将来立法时应建立起怎么样的监管模式，目前学术研究方面基本上处于空白状态。所有这些，不论是对社会公众，还是网约车司机，都需要在国家制度层面尽快予以明确，提出切实可行的措施和办法。
二、国外网约车监管模式比较研究
起初，世界上所有的国家都将网约车视为非法运营，给予严厉限制和打击，随着时间的推移，人们认识水平的逐渐提高，国外对网约车的监管态度经历了从“认定非法”严格禁止到“合法运营”放松管制的过程。有些国家一开始按照出租车的监管制度监管网约车，后来逐渐意识到网约车还是有别于传统的出租车行业，出租车管理制度适用于网约车有其局限性，继而衍生出四类不同的监管路径：一是美国的创设监管新路径，二是将网约车纳入私人约租车范畴的英国路径，三是新加坡的注册备案管理路径，四是将网约车认定为出租车，未经许可不得营运的法国路径。
美国的网约车监管以加州的模式最具代表性。在加州，政府设立了“交通网络公司”(Transportation Network Company，TNC)，这是一种具有独立法律地位，新型的法人实体。与此同时，政府创设了“政府＋企业”的监管模式，其允许私家车接入网络平台参与运营，政府对接入车辆的标准、运营责任和保险状况等要素，对网约车司机所需条件等作出明确规定，而交通网络公司的主要作用是收集本公司网约车与运营过程相关的小时数、里程数、收费标准、接到多少约车请求，乘客搭车的时间、地点，完成接送乘客的数量，车费如何支付，以及有多少残障乘客、司机定期接受培训的证明等数据，并将其提供给监管部门，与政府之间形成密切的合作监管关系。
英国在监管方面与美国有异曲同工之妙，对网约车也实行“政府＋企业”的监管模式，以伦敦最为典型。这种监管模式非常重视运营过程监管，即政府监管平台，平台监管专车。在伦敦，政府将网约车纳入到私人约租车范畴，网约车通过向官方申请运营执照，取得合法性，由政府按照《约租车法案》对网约车进行监管。
新加坡对网约车的监管更为宽松，没有市场准入限制，仅需“拥车证”，便可注册营运。营运价格由经营公司自行确定，但需要向政府部门报备，政府对其监管限于服务质量方面的管理，这样做既能减少公众的购车需求，解决交通拥堵带来的一系列问题，又能为共享经济和科技创新带来宽松的监管环境。
法国对网约车的态度是将其视为出租汽车监管。在法国，出租汽车的准入制度十分严格，经营出租汽车的数量、运营价格、驾驶员的培训等内容都有严格的管控。而法国政府要求网约车经营的前提是比照出粗汽车，必须获得运营许可和出租汽车牌照，并须具备出租汽车运营的其他条件。Uber的网约车服务由于不具备出租汽车牌照，法国政府宣布从2015年1月1日开始对其进行全面封锁和禁止，2015年9月，法国最高法院维持了对Uber平台服务的禁令。
从美国、英国、新加坡的监管实践可以看出，他们对网约车这种新业态都采取了支持鼓励的态度。尤其在美国，赋予“交通网络公司”独立的法律地位，且允许私家车接入网络平台参与运营，实质上是将网约车的范围扩大化，更有利于网约车这种新业态优势的发挥。美国加州政府并没有因为接入网络平台的车辆多了而使监管成为“无缰之马”，相反，加州政府创设了“政府＋企业”的监管新模式，由政府对车辆和司机设置详细的准入标准、责任保险要求和运营要求等条件，网络平台承担管理车辆和司机准入以及日常监管的责任。这种政府与企业密切协作的监管模式，政府监管部门对“交通网络公司”实施严格的过程监管，如“交通网络公司”主要负责收集本公司网约车与运营过程相关的小时数、里程数、收费标准、接到多少约车请求，乘客搭车的时间、地点，完成接送乘客的数量，车费如何支付，以及有多少残障乘客、司机定期接受培训的证明等数据，并将其提供给监管部门，可以说抓住了监管的关键和重点。所有这些，对我国的网约车监管提供了有益的经验。
三、我国网约车监管的基本设想
毋庸置疑，对网约车的监管涉及到方方面面，既关系到乘客、驾驶员，又牵扯到出租汽车企业、网络平台公司等多方利益主体；既涉及城市交通、空气环境状况，又关涉乘客的多样性和个性化出行需求，可以说对网约车的监管是牵一发而动全身的事。国外对其监管路径实践很大程度上为我们提供了一些可取的经验，但笔者认为，对网约车监管最核心的还是要在市场与政府之间寻求一种平衡，该由政府监管的政府就要设置准入条件，该由市场发挥作用的，政府就不要越位。
首先是理念转变问题。不论是国内还是国外，都曾有过对网约车严格限制，甚至视其为非法的情况，涉及网约车的司法判决，迟迟不能做出。笔者认为，对网约车应当采取更加宽容的态度，逐渐放开限制，鼓励其发展。既要看到其零工经济、社会公共属性缺失、法律关系多元复杂以及广泛运用大数据技术等特点，又要结合我国目前网约车运营实际，从国家层面确立网约车的合法地位。我国的《网约车管理办法》在这方面已经有所体现，遗憾的是，《网约车管理办法》还是比较保守，仍在套用对传统出租汽车的监管思维，如在其第6条中，对网约车经营者的条件、资质等做了统一规定，甚至对其经营区域进行限定，这会对各地根据各自情况制定实施细则造成干扰。
但有一点不容忽视，网约车毕竟属于弥补出租行业短板，在出租与租赁行业之间相交叉的新型业态，是市场竞争和客户选择的新型产物，对其在法律规制方面的规定不宜过细。《网约车管理办法》在“驾驶员”的条件方面规定的过于严苛，需要同时满足4个条件，无形中对网约车的发展产生限制。纵观发达国家在规制网约车方面的实践也可以看出，缺乏国家层面的立法很重要的一个原因在于网约车的地方管辖性与区域管理性特征。正如有学者指出，在各地对网约车先行先试不足、调研并不深入充分、各地没有形成各具特色的网约车管理经验的情况下，应为各地方探索网约车发展和管理预留空间，鼓励和允许各地结合实际做差别化探索和各种有益尝试。说的就是这个道理。
其次是转变网约车的监管手段（方式）问题。《网约车管理办法》第5条第1款的规定：“申请从事网约车经营的，应当具备线上线下服务能力，符合下列条件：……(二)具备开展网约车经营的互联网平台和与拟开展业务相适应的信息数据交互及处理能力，具备供交通、通信、公安、税务、网信等相关监管部门依法调取查询相关网络数据信息的条件，网络服务平台数据库接入出租汽车行政主管部门监管平台……”第29条规定：“出租汽车行政主管部门应当建设和完善政府监管平台，实现与网约车平台信息共享。共享信息应当包括车辆和驾驶员基本信息、服务质量以及乘客评价信息等……”可见，《网约车管理办法》中已将大数据作为提升政府部门监管能力的重要手段（方式）。通过政府和社会数据库的采集、整合，既提高了监督的精准性，又提升了决策水平和风险防控的能力。笔者认为，我国《网约车管理办法》将大数据作为提升政府部门监管能力的重要手段（方式），具有突破性的进步意义，能够实现对网约车的有效监管。但是这在实际操作中显得任重而道远，因为要用数据实现决策管理，在监管思路上由事前许可转向事中、事后监管，《网约车管理办法》在这方面缺乏操作性强的有效措施，可以说忽视了监管的重要组成部分。
再次是网约车监管模式问题。通过对比国外网约车监管模式，笔者认为，最为合理的监管模式应当是“政府＋企业”监管模式。在这种模式下，由政府对网约车平台公司进行监管，而网约车车辆和司机则交给平台公司进行监管。笔者建议，在这里我们可以参照美国加州模式进行制度设计。即由政府提出网约车车辆、驾驶员的运营条件和资格，由网约车服务平台负责具体实施，网络平台定期将网约车辆、驾驶员信息以及所有经营服务数据报管理部门备案，由此形成新型的“政府＋企业”的监管路径，即以“政府管平台，平台管专车”的方式管理网约车。通过政府和网络平台的合作监管，政府制定监管标准、监测市场运行、评估监管效果；网络平台公司具体实施监管标准并承担法律责任，从而实现技术创新和公众安全的平衡。而我国的《网约车管理办法》在监管模式上过于依赖事前许可监管路径，集中体现在网约车平台公司从事网约车经营的事前审批程序、对网约车车辆和驾驶员的行政许可规定，欠缺运用大数据对网约车实现过程监管的规定，基本上仍是按照行政管理方式进行，不能不说是一个遗憾。
最后是监督问题。笔者建议成立类似于网约车行业协会这类组织，其职责应当主要围绕网约车的服务质量和营运价位来展开，以切实保护乘客的合法权益。要加强对网约车平台垄断的监督，平台公司不应在数量上受到限制，应在其之间互相形成竞争态势；要保证乘客和驾驶员可以在不同平台之间进行自由选择。甚至有学者也提出，应当允许驾驶员可以接入两个以上的平台，以保证驾驶员同出租汽车公司之间不至于形成“绑定”关系，否则会形成并加剧垄断。此外，所有反垄断监管制度安排的核心应当是，将网约车平台公司的垄断行为列为重点对象，对其实时予以监管。《网约车管理办法》在监督检查方面注重的是“资质审查与证件核发管理”，虽然也提到“发展改革、价格、通信、公安、人力资源社会保障、商务、人民银行、税务、工商、质检、网信等部门按照各自职责，对网约车经营行为实施相关监督查……”这样的制度设计操作性很差，各部门之间难免会相互推诿扯皮，致使监督检查制度形同虚设，还是将监督之责交由第三方予以实施更为稳妥。
（来源：第十二届西部法治论坛获奖论文集）
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