周梦晗论坛机制助推中非合作转型升级-当代世界
周梦晗论坛机制助推中非合作转型升级-当代世界
周梦晗文/张宏明 中国社会科学院西亚非洲研究所副所长，研究员
【内容提要】 2000年中非合作论坛机制启动后，中非关系呈现出持续快速发展的良好态势，非洲日趋紧密地融入中国外交战略和发展战略之中，成为其中不可或缺的重要一环。在2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会上，中非双方领导人一致同意将中非关系提升为“全面战略合作伙伴关系”。目前，中国的对非关系已经步入转型升级的新时代。新时代需要有新思维、新作为和新气象，当务之急是在中国国家战略或国际战略的总体框架下，加快运筹、制订中国对非战略。
【关键词】 中非合作；论坛机制；转型升级
DOI: 10.19422/j.cnki.ddsj.2018.02.011
中非论坛LOGO。
2018年是中非合作“论坛年”。中非合作论坛（下简称论坛）是中国和非洲国家在世纪之交共同创设的集体对话平台和务实合作机制，目的是建立面向21世纪长期稳定、互利共赢的中非新型战略伙伴关系。中国政府提升对非洲关系的战略层级系由多种因素使然，其中最为重要的是缘于全球化背景下中国经济持续高速增长所激发的对非洲需求的变化。得益于论坛机制的有效运转，中非关系呈现出全面、快速发展的良好态势，站在历史延续性的视角，中非各个领域合作也达到了空前的高度。非洲业已日趋紧密地融入中国的外交战略和发展战略之中，成为其中不可或缺的重要一环。
比较研究显示，进入21世纪以来，在与各大洲的交往中，中国与非洲之间的互动是最为顺畅和成效卓著的。同样，就洲际层面而言，各大国在非洲竞合关系中，唯有中国把握了战略先机，并借此在大国在非洲新一轮竞争中赢得了战略主动。目前，中国在非洲活动的国际影响特别是国际反响越来越大，可以说，中国在非洲的活动和存在，不仅深刻地影响着中国与非洲国家之间的关系，而且也深刻地影响着中国与世界主要国家在非洲的关系。而这一切在相当大程度上得益于论坛机制的有效运转。
01论坛机制开启了中非合作规划发展的新阶段
论坛机制的建立是中非关系史上具有划时代意义的重大事件，它开启了中非合作机制化及规划发展的新阶段。实践结果也证实，作为区域间国际合作机制，论坛在过去18年始终发挥着引领和推动中非关系发展的重要作用。论坛机制的创设不仅提升了中非合作的战略层级，而且为拓展和维护中国在非洲利益提供了便利。事实上，论坛机制业已成为中国实施“走进非洲”战略的重要平台及拓展、维护中国在非洲利益的有效工具。通过论坛“协商一致”的决策程序，中国不仅巧妙地将诸多政治理念或政策主张通过“共同宣言”形式植入论坛的宗旨之中，使之转化为中非双方的共识；尤为重要的是，通过战略对接，中国成功地将自身的政策目标寄寓于“合作纲领”或“行动计划”之中，使之转化为中非双方共同的利益诉求。
论坛在推动中非合作关系向制度化方向发展方面可谓功不可没，突出体现在，论坛在促进和协调中非合作关系方面做出了相应的制度性安排。根据2002年4月10日生效的《中非合作论坛后续机制程序》规定，论坛作为中国和非洲国家之间的集体对话机制由三个层级构成：一是每三年召开一次由论坛成员国外长和负责对外合作或财经事务的部长参加的部长级会议；二是每两年召开一次由各国主管部门司局级官员参加的高官会议；三是每年至少举行两次由非洲驻华使节与中方后续行动委员会秘书处参加的磋商会议。根据对等原则，部长级会议和高官会议轮流在中国和非洲国家举行。此外，2006年论坛北京峰会后，双方还建立了在联合国大会期间举行中非外长级政治磋商机制。
论坛机制的作用还在于，中国政府借助这一平台对中非各领域合作进行为期三年的前期总体规划，使中非合作步入规划发展的轨道。论坛机制启动后的十多年间是中国政府涉非政策、措施出台频率最为密集的时期。这些政策、措施几乎涵盖中非合作的各个领域及其各个层面。透过对中国政府在以往六届论坛会议上提出的政策、措施的比较研究，可以清晰地看到论坛机制在创新合作方式、丰富合作内涵、拓展合作领域等方面所展现的活力。此外，借助“论坛”的“后续行动”机制，中国政府还根据形势或需求的变化，适时适度地调整各相关合作领域的规模、布局，不断拓展或尝试中非合作的新领域和新方式。
2论坛机制促进了中非合作全方位快速发展
作为区域间国际合作机制，论坛机制在过去18年发挥着推动和引领中非合作关系发展的重要作用。论坛机制启动之前，中非合作领域相对狭窄，形式也比较单一；论坛机制启动后，中非合作无论在深度或广度、数量或质量上都达到了前所未有的高度,官方也倾向于将论坛机制启动后中非合作的发展态势描述为“全方位、宽领域、多层次、多渠道”。作为中非合作的重中之重，中非经贸合作更是步入持续快速发展的新阶段。进入21世纪以来，经贸合作不仅成为中非关系的基础和驱动力，而且日趋紧密地融入中国发展战略之中，突出体现在，经贸合作不仅成为中非合作的核心内容，而且成为中国对非政策所追寻的目标。
下列几组数据既彰显了论坛机制启动以来中非经贸合作的迅猛发展态势，同时也折射出21世纪中国对非政策的实施效应。其一，中国对非贸易实现跨越式增长，从2000年的106亿美元增至2016年的1492亿美元, 2014年中非贸易额更是达到创纪录的2219亿美元。非洲对中国出口快速增长，从2000年的不足56亿美元增至2016年的569亿美元。自2009年起中国已连续八年成为非洲第一大贸易伙伴国并且与第二名的差距越拉越大，非洲在中国对外贸易总额中的占比也显著提高。其二，中国对非直接投资稳步向前推进，投资流量从2000年的2亿美元增至2016年的24亿美元，同期，投资存量也从不足5亿美元增至380多亿美元；与之相对应，在非洲投资兴业的中资企业从400多家增至3000多家，中国业已成为国际对非洲投资增速最快的国家。中国对非投资不仅创造了数十万个就业岗位，而且更重要的是改善了非洲的基础设施状况，提升了非洲的生产技术水平，促进了非洲的工业化和现代化进程，从而在一定程度上帮助非洲国家提升了自主发展和可持续发展的能力。其三，中国在非工程承包业务迅猛拓展，其合同额和营业额分别从2000年的21亿美元和11亿美元增至2016年的821亿美元和522亿美元，非洲已连续多年成为中国在海外的第二大工程承包市场。其四，中国与非洲间的发展合作成效卓著，作为一项战略性支出，中国对非援助在促进非洲国家社会经济发展的同时，也强化了中非合作的民意基础，为中国企业“走进非洲”、开拓非洲资源和市场营造了良好的氛围。
中国对非投资不仅创造了数十万个就业岗位，而且更重要的是改善了非洲的基础设施状况。图为由中国公司承建的位于坦桑尼亚达累斯萨拉姆的东非最大斜拉式跨海大桥尼雷尔大桥。
需要指出的是，进入21世纪第二个10年，在继续强化中非经贸合作的同时，中国更加注重中非合作在政治、经济、社会、人文、环境、安全等相关领域的协同、均衡发展，这在2015年12月习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会上提出的“十大合作计划”中也得到了充分的体现。这些务实举措所涉及合作领域之广泛、涵盖内容之丰富、资金支持力度之大，均达到了前所未有的程度。
3论坛机制启动后中非关系发展的新特点
论坛机制启动后，中非合作的理念、主体、内涵、结构和形式也都在与时俱进。借助论坛机制，中国政府在维系对非政策的理念和原则连续性的基础上，不断推出新的政策和措施，不仅促成了中非合作“全方位、宽领域、多层次、多渠道”的良好局面和发展态势，尤为重要的是论坛所搭建的平台还赋予中非合作以创新动能，从而使得中非合作呈现出诸多新的趋势性特征。
第一，更加注重中非合作的规划发展。以往中国与非洲国家之间不存在多边定期会晤机制，中国面向非洲的政策主张多利用领导人不定期出访非洲或在会晤来访的非洲国家领导人时提出，具有一定的随机性。论坛开启了中非多边诸多层级的定期会晤机制，从而将中非合作关系纳入了制度化和规划发展的轨道。
第二，更加注重中非双方的利益关切。以往中国或非洲国家出台的政策、措施更多地反映了各自一方的意志或意愿，论坛机制启动后，基于平等互利原则，在商讨、制订合作规划的过程中更加注重兼顾中非双方的意志或意愿，并通过战略对接将彼此的实际需求和利益关切落实到位，这在历届论坛会议上通过的“行动计划”均得到了充分体现。
第三，更加注重中非合作的全面推进。论坛机制在丰富中非合作内涵的同时，也成为拓展合作空间的助推器。中非合作业已从论坛成立初期侧重于经贸合作逐渐拓展到目前的政治、经济、安全、社会、人文、环境等诸多领域的全方位合作。与之相对应，在论坛框架下，孵化出了金融、农业、文化、科技、法律、妇女、媒体、城市、企业家、青年、智库、民间等十多个分论坛或子论坛。
第四，更加注重中非跨国跨区域合作。以往中国与非洲国家之间的磋商与合作，多采取一对一的双边形式，论坛机制启动后，中非关系逐步形成了多、双边磋商机制相互促进、均衡发展的格局。2011年非盟委员会作为正式成员加入论坛，中国同非盟还成立了非洲跨国跨区域基础设施建设联合工作组并确定了优先合作项目。此外，十多个非洲次区域组织也被吸纳为论坛的观察员，从而为中非跨国、跨区域合作开辟了新的前景。
在中国政府的倡导下，中非双方在2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会上一致同意将中非“新型战略伙伴关系”提升为“全面战略合作伙伴关系”，并将“政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助、国际事务中团结协作”作为引领中非合作关系发展的指导原则。从趋势上看，中非合作关系将朝着经贸优先、投资主导，政治、经济、文化、安全等各领域合作协同推进的方向发展。
4开创中非关系平等互利、合作共赢的新时代
中非关系在经历了跨世纪的持续、快速发展之后，如欲继续保持强劲势头，进而再跃升至一个新台阶，需要有新思维、新举措。2015年12月4日，习近平主席在中非合作论坛约翰内斯堡峰会开幕式上发表了题为《开启中非合作共赢 共同发展新时代》的主旨讲话，在全面系统地诠释中国发展对非洲关系政策理念的同时，郑重宣示中国致力于开启中非合作发展的新时代。如果将“中国日益走近世界舞台中央，不断为人类作出更大贡献”视为中国外交步入新时代的重要标志，那么，中国对非关系的新时代则意味着并体现为中国通过中非合作的转型升级真正走进非洲，进而在更高的层级、更广的范围实现中非双方的互利共赢，引领国际对非合作的潮流。
目前，中国的对非关系正在步入转型升级的新时代。新时代需要有新作为和新气象，当务之急是在中国国家战略或国际战略的总体框架下，加快运筹、制订中国的对非战略。鉴于中国对非洲战略系中国经略非洲的整体性战略构想，事关中国对非工作的全局性、方向性、长远性、系统性、前瞻性问题或解决方案，关乎中国在非洲的重大利益和长远利益，故而应摆在中国对非工作的优先层面。
关于中非关系的前景或走势可以有种种猜想，但它在相当大程度上取决于中国对非洲需求的变化。长期以来，很多国人对中非关系存有误解，认为更多的是中国向非洲提供援助，但实际情况并非如此，中非合作所涉及的领域十分广泛，对非洲援助仅仅只是中非经济合作的一个方面。诚然，中非合作是建立在互惠互利基础上的，但是，中国发展与非洲国家的关系首先并且主要是基于自身的国家利益考量。这一点是始终如一，也是毋庸置疑的。中国在非洲的利益是中国国家利益在非洲的延伸。事实上，拓展和维护中国在非洲利益不仅是中国与非洲国家交往的驱动因素，也是中国对非洲战略的决策依据。进入21世纪以来，中国在非洲利益的迅猛拓展正是源于中国综合国力快速提升所激发的对非洲需求的变化。从趋势上看，中国发展对非关系的政治理念、战略规划、政策目标，以及与之相匹配的行动原则、资源配置、实施步骤和操作方略等，从根本上说，仍将由中国对非洲需求的轻重缓急所决定。
非洲拥有丰富的政治、经济，乃至战略资源，中国需要非洲。在可以预见的未来十年甚或更长时间内，非洲在中国外交战略和发展战略中的地位和作用不会发生大变化，这就意味着中非关系必定是长期的、战略性的合作关系。中国对非工作应站在全局统筹的战略高度，着眼大局和长远；要有新思维、大智慧、大手笔，要跳出非洲或中非关系这一狭隘的小圈子，真正将之纳入国家战略的大棋局中来考量。为了更有效地拓展、维护中国在非洲利益，进而将非洲发展成为中国在地缘政治上运作大国关系的战略外线，中国经济可持续发展的战略依托及中国参与全球治理的合作伙伴，中国应秉持“真、实、亲、诚”对非政策理念、正确义利观及“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念，牢牢把握战略机遇期，充分利用有利时机和有利因素，将中国自身发展同助力非洲发展紧密结合起来，做强中非互利共赢的利益共同体。具体而言，中国发展对非关系需要做好以下几个方面的工作：其一，从全局统筹高度来把握非洲在中国国家利益和国家战略中的定位；其二，对非工作要有全局观并注重整体性，以促进中国对非各领域合作协同发展；其三，站在国家发展战略全局统筹高度，通盘考虑中国对非经贸战略布局；其四，充分发挥中国行政效率高的体制优势，使中国对非工作形成合力；其五，妥善处理中非合作中的问题，适度照顾非洲国家的利益关切；其六，理性应对大国在非洲的竞争，以缓解中国“走进非洲”的国际阻力。
通过完善论坛机制，创新合作模式，挖掘合作潜力，中非合作关系必将迎来转型升级、互利共赢的新时代。
2018年适逢中非合作“论坛年”。继2015年中非合作论坛约翰内斯堡峰会之后，中非双方领导人又将于今年秋季汇聚北京共商中非合作大计。值得称道的是，即将在北京召开的中非合作论坛会议再次被提升为首脑峰会，这在论坛史上是绝无仅有的，而且有望成为惯例。这预示着中非合作战略层级的提升。因此，我们有理由相信，通过完善论坛机制，创新合作模式，挖掘合作潜力，中非合作关系必将迎来转型升级、互利共赢的新时代。
（责任编辑：魏银萍）
（平台编辑：甘冲）
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